Por qué necesitamos transparencia fiscal para superar la crisis

Por Carlo Cottarelli

(Versión en English)

Sin información fiscal fidedigna, los gobiernos no pueden comprender los riesgos fiscales que enfrentan ni tomar buenas decisiones presupuestarias. Y a menos que esa información sea pública, ni los ciudadanos ni sus legisladores pueden exigirles a los gobiernos que rindan cuenta de esas decisiones.

La transparencia fiscal —es decir, la publicación de datos puntuales, fidedignos y relevantes sobre la condición pasada, presente y futura de las finanzas públicas— constituye el cimiento de una gestión fiscal eficaz.

Un nuevo estudio del FMI sobre transparencia fiscal, rendición de cuentas y riesgo examina el progreso logrado hacia la meta de abrir la “caja negra” de la formulación de la política fiscal a lo largo de la última década, las lecciones de la crisis reciente para las prácticas y las normas vigentes sobre declaración de datos fiscales, y las medidas necesarias para revitalizar la promoción de la transparencia fiscal a escala mundial.

¿Cuánto hemos avanzado en revelar los misterios fiscales de los gobiernos?

Durante los diez últimos años, se afianzaron las normas de declaración de datos fiscales, como las normas contables internacionales para el sector público preparadas por la Federación Internacional de Contadores y el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal y el Manual de estadísticas de finanzas públicas preparados por el FMI.

Por ejemplo, según el estudio, de los 188 miembros del FMI, la cantidad de países que pueden declarar datos fiscales que abarcan la totalidad del gobierno general ha aumentado de 48 a 78 en los seis últimos años. Los países también han mejorado la puntualidad de la declaración de datos fiscales: poco más de 80 declaran actualmente algunos datos fiscales con frecuencia mensual.

Al mismo tiempo, persisten graves deficiencias en la adhesión de los gobiernos a las normas sobre declaración de datos fiscales, las normas mismas y la vigilancia del cumplimiento de los gobiernos con esas normas.

Permítanme dar algunos ejemplos.

Durante más de una década, las normas de declaración de estadísticas y cuentas fiscales han recomendado a los gobiernos la adopción del sistema de valores devengados para declarar los ingresos y los gastos, y la publicación de balances que muestren los activos y los pasivos. Sin embargo, hoy apenas 12 países pueden declarar datos sobre una base completa de valores devengados y únicamente 14 elaboran balances completos que incluyen los activos y los pasivos tanto fijos como financieros.

Para este tipo de informe fiscal retrospectivo, por lo menos existen normas internacionales. Para las proyecciones presupuestarias, no existen normas de ningún tipo. Por lo tanto, a veces es difícil saber cómo interpretar estas proyecciones o evaluar su credibilidad. Pero el presupuesto probablemente sea el informe fiscal más importante, y ciertamente es el que atrae más atención entre los legisladores y el público.

Por último, es necesario establecer una vigilancia multilateral más estricta del cumplimiento de los gobiernos con esas normas. Por ejemplo, el número de exámenes de la transparencia fiscal que realiza el FMI ha disminuido de más de 20 en 2002 a apenas uno el año pasado. Y la fiabilidad de esos exámenes a la hora de detectar los problemas de la transparencia fiscal que contribuyeron a la crisis reciente fue innegablemente mixta.

¿Que nos ha enseñado la crisis sobre la transparencia fiscal?

Estas lagunas latentes en las normas y las prácticas de transparencia fiscal no fueron la principal causa de la crisis económica y financiera que se desató en 2008, pero la ahondaron en muchos países.

El estudio examina los 10 países que experimentaron el aumento imprevisto más fuerte de la deuda declarada del gobierno general al término de la crisis, y concluye que casi una cuarta parte de ese aumento es atribuible al hecho de que los gobiernos no comprendían cabalmente su situación fiscal.

Estas fallas de la declaración retrospectiva de datos fiscales se pusieron especialmente de manifiesto en el caso de Grecia, que tuvo que pagar tasas de rendimiento muchísimo más altas una vez que quedó claro que el gobierno había subdeclarado sustancialmente su deuda y su déficit.

La falta de información fidedigna sobre los riesgos y la trayectoria fiscal futura también les ha dificultado a los países responder a la crisis. Si un gobierno está intentando recortar el déficit o estimular la economía, necesita estimaciones fiables de la evolución de las finanzas dentro del marco de las políticas vigentes, el impacto fiscal de todo cambio de política, y los riesgos que giran alrededor de todo escenario central.

Sin embargo, el estudio determinó que solamente una tercera parte de los países distinguen sistemáticamente entre el impacto fiscal de las políticas vigentes y el de las políticas nuevas al preparar sus proyecciones. Además, incluso entre las economías avanzadas, menos de la mitad prepara el tipo de informe sobre riesgo fiscal que necesitan la ciudadanía y los mercados para tener la seguridad de que las políticas fiscales son suficientemente sólidas como para resistir una variedad plausible de shocks.

Por último, el proceso de ajuste fiscal en muchos casos requiere que los gobiernos fijen metas ambiciosas para la reducción de los déficits y las deudas. La experiencia nos ha enseñado que en estas circunstancias los gobiernos a menudo sienten la tentación de manipular la contabilidad para evitar, aunque más no sea provisionalmente, las duras alternativas fiscales que conllevan esas metas.

Para dar un ejemplo, durante los últimos cuatro años la cantidad de bonos con garantía pública emitidos por instituciones financieras privadas y públicas aumentó más de 10 veces. En la gran mayoría de los países, el valor de esas garantías no está debidamente reflejado en los indicadores generales de la deuda o el déficit públicos.

Por lo tanto, es indispensable revitalizar la promoción de la transparencia fiscal para eliminar las lagunas en la declaración de normas y prácticas de declaración de datos que sacó a relucir la crisis financiera, cimentar la respuesta de los gobiernos a la crisis, e impedir que vuelva a surgir la opacidad fiscal tras la crisis.

¿Cómo debe avanzar la transparencia fiscal para poder hacer frente a los retos?

El nuevo estudio del FMI examina maneras para mejorar las normas vigentes exigiendo la consolidación de un abanico más amplio de entidades públicas; reconociendo un espectro más amplio de activos, pasivos y flujos; y publicando con mayor frecuencia datos fiscales sintéticos. Estas mejoras de la declaración retrospectiva de datos fiscales deben estar acompañadas de mejoras de la declaración prospectiva. Por lo tanto, el estudio recomienda elaborar una nueva norma para la elaboración de proyecciones fiscales y la divulgación de los riesgos.

El estudio examina también de qué manera se puede alentar a los gobiernos a adoptar estas normas de declaración más estrictas. A nivel nacional, eso requiere reformas institucionales para promover grupos sólidos que velen por la transparencia fiscal, como las legislaturas, las instituciones estatales de auditoría y los consejos fiscales.

A nivel regional, esto requiere mejoras de la supervisión fiscal parecidas a las que se están llevando a cabo con respecto a las directivas sobre marcos presupuestarios de la Unión Europea, la Unión Económica y Monetaria del África Occidental y la Comunidad Económica y Monetaria de África Central.

A nivel internacional, el FMI y otros proveedores de asistencia técnica deben proporcionar a los países pautas más prácticas en ámbitos como la transición de la contabilidad sobre la base caja a la contabilidad sobre la base devengado, y la supervisión fiscal de sociedades públicas.

Por último, el estudio se plantea qué puede hacer el FMI para detectar mejor los problemas de declaración de datos fiscales y ayudar a los gobiernos a solucionarlos. En este momento estamos revisando nuestro propio Código de buenas prácticas de transparencia fiscal y pronto solicitaremos comentarios al público sobre nuestras ideas. Al mismo tiempo, estamos planificando la revitalización de nuestras evaluaciones de la transparencia fiscal relativas al cumplimiento de los países con el Código.

Queremos cerciorarnos de que estos informes estén adaptados a las necesidades específicas de cada país y que, más allá de la calidad de los procesos y los procedimientos de los gobiernos, evalúen también en qué medida las cifras declaradas sobre la deuda y los déficits reflejan la realidad fiscal.

Queda mucho por hacer, y es importante que lo hagamos bien.

 

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