Los enormes subsidios mundiales a la energía rondan los US$5 billones

Por Sanjeev Gupta y Michael Keen

(Versión en English)

En su blog, Ben Clements y Vitor Gaspar sostienen que los subsidios mundiales a la energía siguen siendo muy cuantiosos, que en muchos países es muy necesario reformarlos y que ahora es un buen momento para hacerlo. En este blog se define lo que quiere decir “subsidios a la energía”, se presentan detalles sobre cómo estimarlos y se explica por qué siguen siendo elevados pese al reciente descenso de los precios internacionales de la energía (gráfico 1).

En nuestra actualización más reciente de los subsidios mundiales a la energía se observa que los subsidios “antes de impuestos” —los que ocurren cuando las personas y las empresas pagan menos de lo que cuesta suministrar la energía— han disminuido en comparación con unos pocos años atrás. Pero los subsidios “después de impuestos” —que agregan a los subsidios antes de impuestos un monto que refleja los daños ambientales, de salud y de otro tipo provocados por el uso de la energía, así como las ventajas de un tratamiento favorable en materia de IVA o impuestos sobre las ventas— siguen siendo sumamente altos, y de hecho ahora rebasan nuestras estimaciones previas.

Los subsidios antes de impuestos han disminuido, pero los costos de eficiencia que surgen al no cobrar por los daños ambientales y de otro tipo y al no generar una contribución a los ingresos fiscales son incluso mayores de lo que se había pensado, y de ahí que la reforma de los precios de la energía en diversos países avanzados y en desarrollo siga siendo una necesidad imperiosa. Los bajos precios internacionales del petróleo no han eliminado el problema, pero sí presentan una gran oportunidad para avanzar hacia un sistema de fijación de los precios de la energía más eficiente.

Subsidios antes y después de impuestos

En un estudio anterior, el FMI estimó que los subsidios mundiales antes de impuestos ascendían a US$492.000 millones (0,7% del PIB mundial) en 2011, y que casi la mitad de esa suma correspondía a unas pocas economías en desarrollo exportadoras de petróleo. El estudio también introdujo el concepto más amplio de los subsidios después de impuestos, que simplemente tienen en cuenta lo siguiente:

• Los daños ambientales —calentamiento mundial, contaminación local, congestión vehicular y accidentes— derivados del consumo de energía son tan reales como los costos convencionales de la oferta (aunque sean más difíciles de medir), y estas “externalidades” deberían estar reflejadas en los precios que pagan los consumidores. Existen, en principio, otros instrumentos más idóneos para abordar algunas de estas externalidades, como por ejemplo los cargos por congestión de las carreteras. Pero los impuestos a la energía siguen siendo los instrumentos más prácticos, eficaces y eficientes hasta que estas alternativas se tornen más viables (Parry et al., 2014).

• La necesidad de generar ingresos fiscales es tan válida en el caso de los productos energéticos como en el de cualquier otro bien. Esto significa que la energía debería estar sujeta a una tasa estándar de IVA u otro impuesto general sobre el consumo.

Por lo tanto, no tener en cuenta estos factores a la hora de fijar los precios viene a ser una especie de subsidio. De hecho, este tipo de estimaciones son ahora de uso generalizado, inclusive en un estudio reciente de la Comisión Europea.

Para estimar los subsidios después de impuestos hay que medir y valorar daños ambientales que suelen ser inciertos y específicos en cada país, y además es necesario asignar un cierto valor monetario a la vida humana.

En 2013, cuando empezamos a elaborar nuestras estimaciones de los subsidios después de impuestos, se calculó que a escala mundial en 2011 estos ascendían a un imponente total de aproximadamente US$2,0 billones (2,9% del PIB mundial). Una observación importante fue la presencia generalizada de los subsidios en diferentes economías avanzadas y en desarrollo, lo que destacaba la necesidad de que la reforma de los precios de la energía fuera a escala mundial.

Pero en ese momento se sabía muy poco sobre la magnitud de los daños ambientales causados por el consumo de combustibles fósiles a nivel de cada país. Aquel estudio sencillamente realizaba extrapolaciones a partir de tan solo tres estudios disponibles (de Estados Unidos, el Reino Unido y Chile). Ahora hemos incorporado estimaciones más precisas de los daños ambientales de los productos de combustibles fósiles tomadas de un libro reciente del FMI, además de haber actualizado los datos sobre precios, consumo e ingreso.

Estimaciones antiguas y nuevas

En nuestra actualización se estima que los subsidios antes de impuestos fueron de US$541.000 millones (0,7% del PIB mundial) en 2013 (el año más reciente del que se disponen datos), y se proyectaba que disminuirían a alrededor de US$333.000 millones (0,4% del PIB mundial) en 2015, debido al descenso de los precios internacionales de la energía y a un traslado incompleto de los menores precios internacionales a los precios internos al consumidor.

Ahora se estima que los subsidios mundiales a la energía después de impuestos ascendieron a una suma asombrosa de US$4,9 billones (6,5% del PIB mundial) en 2013, y se proyecta que en 2015 permanecerán en un nivel elevado de US$5,3 billones (6,5% del PIB mundial), pese a la reciente caída de los precios internacionales de la energía (gráfico 2).

Este notable aumento de los subsidios después de impuestos con respecto a las estimaciones previas correspondientes a 2011 puede atribuirse los siguientes factores:

• Aproximadamente 40% corresponde a inflación, crecimiento del ingreso real, y actualización de los precios y el consumo de los productos energéticos.

• Aproximadamente 30% es atribuible a la estimación de daños ambientales basada en datos específicos de países sobre tasas de emisiones de contaminación atmosférica (centrales de energía y vehículos), el número de personas expuestas a la contaminación atmosférica y congestión de tráfico y accidentes, etc.

• Aproximadamente 15% se debe a daños con respecto los cuales antes no se disponía de estimaciones (óxidos de nitrógeno y emisiones directas de partículas finas de centrales de energía).

• Aproximadamente 15% es el resultado de incorporar nuevos datos de la Organización Mundial de la Salud (OMS) sobre cómo la exposición a la contaminación incrementa el riesgo de varias enfermedades.

Ventajas fiscales de la reforma de los precios de la energía

Es importante señalar que el aumento de los ingresos derivado de la reforma de los precios de la energía será bastante inferior a estos subsidios estimados, ya que si se elevaran los precios de la energía las empresas y los hogares recortarían su consumo de energía y adoptarían tecnologías para controlar las emisiones. Procurando tener en cuenta estos tipos de reacciones de la manera más exacta posible, calculamos que el aumento de los ingresos fiscales generado por la eliminación de los subsidios después de impuestos en 2013 habría sido de US$3,0 billones (4,0% del PIB) y proyectamos que sería de casi US$2,9 billones (3,6% del PIB mundial) en 2015. Este es un dividendo fiscal muy importante que podría aprovecharse para realizar recortes de impuestos a la mano de obra y el capital que promuevan el crecimiento o inversiones muy necesarias en educación y salud básicas.

Paralelamente, las reformas de los precios de la energía reducen considerablemente la necesidad de subsidiar la energía renovable y son la política más eficaz para generar oportunidades que permitan mitigar las repercusiones ambientales en toda la economía.

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