El FMI no le está pidiendo a Grecia más austeridad

Por Maurice Obstfeld y Poul M. Thomsen

(Versión en English)

Grecia ocupa una vez más los titulares, a medida que se aceleran las conversaciones en torno al segundo examen del programa del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Lamentablemente, ese diálogo ha dado lugar a cierta desinformación sobre el papel y las opiniones del FMI. Lo que se le critica al FMI más que nada es que está exigiendo más austeridad fiscal, y en particular que lo hace como condición de un alivio de la deuda que se necesita con urgencia. Eso no es verdad, y se imponen ciertas aclaraciones.

El FMI no está exigiendo más austeridad. Por el contrario, cuando el gobierno griego acordó con sus socios europeos —en el contexto del programa del MEDE— empujar la economía griega para lograr un superávit fiscal primario de 3,5% para 2018, advertimos que se generaría un grado de austeridad que le impediría a la incipiente recuperación echar raíz. Proyectamos que las medidas incluidas en el programa del MEDE producirían un superávit de apenas 1,5% del PIB e indicamos que ese nivel bastaría para que respaldáramos un programa. No recomendamos nuevas medidas para lograr un superávit más alto. Pero, contrariamente a lo que recomendamos, el gobierno griego convino con las instituciones europeas en comprimir más el gasto provisionalmente, de ser necesario, para que el superávit alcanzara 3,5% del PIB.

Nuestra opinión de que en este momento Grecia no necesita más austeridad no ha cambiado. Afirmar que es el FMI el que la exige es tergiversar la verdad.

Un presupuesto griego más equitativo y propicio para el crecimiento

Pero esto no significa que Grecia haya cumplido con su tarea en el ámbito fiscal. Aún necesita reformar la estructura de los impuestos y el gasto —o sea, cómo recauda fondos el gobierno y a qué los dedica— porque ambos son muy poco propicios para el crecimiento y la igualdad. Pero las medidas que estamos recomendando no apuntan a generar más austeridad ni a elevar el superávit primario. Por el contrario, los beneficios de estas reformas deberían utilizarse exclusivamente para incrementar el gasto o recortar los impuestos a fin de respaldar el crecimiento. En nuestra opinión, las reformas como las que proponemos son indispensables: no creemos que Grecia de ninguna manera pueda sustentar siquiera un superávit primario pequeño ni alcanzar su ambiciosa meta de crecimiento a largo plazo sin una reestructuración radical del sector público. Esto ni debe ni puede ocurrir de la noche a la mañana, pero es crítico adoptar ya un plan para crear una estructura a mediano plazo de las finanzas públicas que sea más equitativa y propicia para el crecimiento.

¿Por qué es poco propicio para el crecimiento el presupuesto que se ha convenido? Aunque Grecia ha puesto en marcha un enorme ajuste fiscal, lo ha hecho cada vez más dejando de lado dos problemas críticos: un impuesto sobre la renta con un régimen que exime de toda obligación a más de la mitad de los hogares (el promedio del resto de la zona del euro es 8%) y un sistema de pensiones sumamente generoso que le cuesta al presupuesto casi 11% del PIB año tras año (en comparación con 2¼% del PIB como promedio del resto de la zona del euro). En lugar de atacar estos problemas espinosos, Grecia ha recurrido a profundos recortes de la inversión y del gasto “discrecional”. Y lo ha hecho hasta tal punto que el deterioro de la infraestructura está obstaculizando el crecimiento y que se está poniendo en peligro la prestación de servicios públicos básicos como el transporte y la atención de la salud.

Creemos que estos recortes ya han ido demasiado lejos, pero el programa del MEDE supone que habrá aún más, ya que el aumento del superávit primario a 3,5% del PIB se lograría cortando nuevamente la inversión y el gasto discrecional. Quizás, haciendo esfuerzos titánicos, Grecia pueda lograr recortes de gasto que generen un déficit de 3,5% del PIB a corto plazo. Pero la experiencia demuestra que no es posible sustentarlos y que son incompatibles con la ambiciosa meta griega de crecimiento a largo plazo.

La economía griega necesita una modernización extensa y generalizada. Por sobre todas las cosas, Grecia carece de un seguro por desempleo adecuado y de otras prestaciones sociales bien focalizadas que son comunes en otras economías europeas y que son críticas para contar con un apoyo social amplio en una economía de mercado moderna. Un ejemplo que vienen al caso es la renuencia del gobierno a levantar la restricción a los despidos colectivos, un perimido requisito de preaprobación que no existe en la mayoría de los demás países europeos. La renuencia no se debe a que la restricción propiamente dicha sea buena, sino a la ausencia de un seguro por desempleo adecuado. En lugar de brindar apoyo a los trabajadores despedidos, el gobierno limita la capacidad de las empresas para despedirlos. En otras palabras, Grecia no puede modernizar su economía incrementando el financiamiento para infraestructura y programas sociales bien focalizados si al mismo tiempo exime a más de la mitad de los hogares de impuestos sobre la renta y paga pensiones públicas al nivel de los países europeos más ricos.

Una solución que cuadre

¿Cuáles son las implicaciones para el alivio de la deuda? La deuda griega es sumamente insostenible y, por más voluminosas que sean, las reformas estructurales no restablecerán su sostenibilidad sin un alivio significativo de la deuda. Del mismo modo, ningún nivel de alivio de la deuda le devolverá a Grecia un crecimiento sólido sin reformas. Ahora bien, como cuanto más alto sea el superávit primario que mantenga Grecia, menor será el alivio necesario para lograr la sostenibilidad de la deuda, lo que se plantea es cómo distribuir la carga entre Grecia y sus socios. Nuestra sugerencia es que la meta de superávit primario utilizada para calibrar el alivio de la deuda se fije en 1,5% del PIB. Pero reconocemos que la renuencia de los Estados miembros a aceptarlo (y la resultante necesidad de un mayor alivio de la deuda) tiene sus raíces en el hecho de que algunos tendrán que mantener superávits primarios más altos que los propuestos para Grecia, en tanto que otros brindan prestaciones por jubilación y exenciones impositivas no tan generosas como las de Grecia. La zona del euro no es una unión política completa, y somos conscientes de que la solución tendrá que ser políticamente aceptable para 19 Estados miembros soberanos. Por esa razón, el acuerdo que transen los griegos con sus socios europeos quizá tenga que implicar un superávit primario más alto durante un tiempo, aunque esa no sea la primera opción que recomendaríamos.

Ahora bien, aunque tengamos flexibilidad a corto plazo en cuanto a la distribución de la carga entre los griegos y sus socios europeos, la solución tiene que cuadrar con credibilidad. Habiendo dicho ya que ni siquiera un superávit de 1,5% del PIB es compatible con un crecimiento vigoroso sin que medien reformas de las pensiones y los impuestos que produzcan un presupuesto mucho más justo y propicio para el crecimiento, no cabe duda de que empujar el presupuesto a un superávit de 3,5% del PIB perjudicará aún más el crecimiento. Un superávit tal reducirá la demanda a corto plazo; es por eso que no recomendaríamos un nivel de más de 1,5% del PIB hasta que la recuperación no se haya arraigado. Y debilitará el crecimiento a mediano plazo al postergar la ejecución necesaria de un presupuesto más propicio para el crecimiento. Por ende, comprometerse a largo plazo y de manera indefinida a alcanzar superávits muy elevados sencillamente no es creíble.

Sin embargo, en caso de que Grecia y sus socios europeos acuerden una meta de superávit a corto plazo de 3,5% del PIB, hay dos aspectos que guardan relevancia para el FMI. Primero, debe haber un plan creíble para determinar cómo elevar el superávit por encima de 1,5% del PIB. Eso requeriría medidas adicionales significativas que aún no están en marcha. Segundo, la credibilidad exige que esas medidas adicionales se legislen desde el comienzo, dejando bien en claro la determinación política de Grecia a superar la resistencia de los intereses creados que han obstaculizado la aplicación de los programas en el pasado.

En conclusión, no es el FMI el que está exigiendo más austeridad, ni ahora ni para que no se necesite tanto alivio de la deuda a mediano plazo. O, para decirlo de manera más directa, si Grecia acuerda ambiciosas metas fiscales con sus socios europeos, no se puede criticar al FMI por ser el que insiste en la austeridad cuando pide ver las medidas necesarias para que esas metas sean creíbles.

Lea en esta nota por qué el actual presupuesto griego no contribuye ni al crecimiento ni a la igualdad, y por qué se necesitan reformas tributarias y previsionales para resolver este problema. Las preguntas sobre los datos en los que se basa nuestro análisis se abordan en esta nota técnica.

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