Consolidación fiscal: Encontrar el equilibrio adecuado

Por David Lipton

(Versión en English)

El debate en torno a la alternativa entre austeridad o crecimiento está cobrando intensidad, a la vez que los países en Europa y en otras regiones se enfrentan a bajas tasas de crecimiento, altos niveles de deuda y un aumento del desempleo. Fundamentalmente, las autoridades deben hacer frente a la continuación de la peor crisis desde la Gran Depresión.

Esto no sería una tarea fácil en ninguna circunstancia. Pero resulta mucho más difícil debido a que varios países deben llevar a cabo simultáneamente la consolidación fiscal. El panorama se complica aún más por el hecho de que en la mayoría de las economías avanzadas la política monetaria se acerca al límite de lo que técnicamente puede hacer para estimular la actividad, y que el crecimiento mundial sigue siendo débil.

Es innegable que los países deben reducir sus niveles de deuda. Los altos niveles de deuda los dejan expuestos a los shocks de tasas de interés, limitan su capacidad para responder a futuros shocks y reducen su potencial de crecimiento a largo plazo. Al mismo tiempo, todos sabemos que la consolidación fiscal ―la reducción de los déficits mediante recortes del gasto o aumentos de los ingresos públicos― puede frenar, y normalmente frena, el crecimiento. Ahora que más de 200 millones de personas están sin trabajo en todo el mundo, y que se proyecta que el crecimiento en los países avanzados solo llegará a 1½% en 2012, es muy importante definir el ritmo de la consolidación adecuado. Por lo tanto, ¿cómo pueden las autoridades encontrar el equilibrio adecuado?

Como señaló el otro día la Directora Gerente del FMI, Christine Lagarde, el debate en torno a la alternativa entre crecimiento o austeridad es fundamentalmente un debate falso. No puede haber crecimiento duradero sin políticas sostenibles, y ahora mismo la sostenibilidad requiere consolidación fiscal. Pero, del mismo modo, no puede haber ajuste sostenible sin crecimiento.

Por lo tanto, el desafío crítico consiste en formular una estrategia que sea buena para la estabilidad y buena para el crecimiento. Esto es posible. Pero no cabe duda de que, a corto plazo, la consolidación entraña costos reales y requiere decisiones difíciles, tanto más cuanto que el crecimiento ya se encuentra por debajo de su potencial y hay poco margen para generar un impulso adicional proveniente de la política monetaria o de la demanda externa.

El crecimiento es esencial

Además, no olvidemos que en el pasado, el crecimiento ha desempeñado un papel central en la reducción de la relación deuda/PIB. Por lo tanto, deberíamos centrar nuestras reflexiones en la formulación de políticas orientadas a impulsar el crecimiento y estas deben desempeñar su papel: dado que las presiones inflacionarias se mantienen en un nivel bajo o se están atenuando en la mayoría de las economías avanzadas, la política monetaria debería seguir respaldando claramente la actividad económica, los bancos deberían recapitalizarse para que el desapalancamiento deje de frenar el crecimiento, y deben acelerarse las reformas estructurales para estimular el crecimiento a mediano plazo.

En última instancia, el crecimiento marcará la diferencia entre una consolidación que haya tenido éxito o una consolidación que haya fracasado. La acción concertada a nivel mundial y regional puede ayudar.

Encontrar el equilibrio adecuado

Ahora mismo, casi todos los países de la Unión Europea, así como muchas economías avanzadas en otras regiones del mundo, deben avanzar en la consolidación fiscal. La relación deuda pública/PIB ha alcanzado un nivel máximo registrado solo una vez en los últimos 130 años, durante la Segunda Guerra Mundial. Por lo tanto, en la mayoría de los países avanzados la deuda debe reducirse y también los déficits.

La pregunta práctica clave es: ¿con qué rapidez?

El principio general para responder a esta pregunta es que el ajuste debería llevarse a cabo en el contexto de planes a mediano plazo bien definidos, a un ritmo subyacente sostenido que satisfaga la necesidad de reducir los déficits pero que al mismo tiempo no socave la recuperación.

Es importante destacar “a un ritmo subyacente”. Esto significa que debería definirse la trayectoria del ajuste independientemente de las fluctuaciones cíclicas del producto. Dentro de este enfoque global, hay margen para una diferenciación considerable entre los países: en aquellos países con cuentas fiscales más débiles, el ajuste debería avanzar a un ritmo más rápido. Un ajuste concentrado en la etapa inicial y a un rápido ritmo debería limitarse a aquellos países donde las dificultades de financiamiento no dejan otra opción.

¿Estamos avanzando por buen rumbo?

Desde este punto de vista, el ajuste está evolucionando adecuadamente este año en todas las economías avanzadas. El ritmo actual de reducción del déficit en las economías avanzadas, alrededor de un 1% del PIB anual en promedio, parece apropiado.

En la mayoría de los países el ajuste planificado para 2013 también es de una intensidad adecuada en términos generales. Una notable excepción es el caso de Estados Unidos, donde el ajuste fiscal será excesivo si no se modifica la legislación actual; de ahí que se hable de un “precipicio fiscal”. Además, en unos pocos países de la zona del euro, las metas fiscales nominales para 2013, acordadas antes de la actual desaceleración del crecimiento, podrían resultar demasiado procíclicas y quizá sea necesario ajustarlas o por lo menos expresarlas en términos estructurales.

Sin embargo, todos debemos estar preparados para la posibilidad de que sea necesario recalibrar. Si las condiciones empeoraran, los países deberían respetar las medidas que anunciaron, pero no necesariamente las metas nominales fijadas. Esto significa que no hay que combatir los estabilizadores automáticos, la reducción de ingresos y el aumento del gasto que no son más que consecuencias de un menor crecimiento.

Si las perspectivas resultan ser mucho peores, quizá sea necesario recalibrar las políticas para apoyar más el crecimiento. Es obvio que la política fiscal no es la herramienta idónea para afinar las respuestas frente a los shocks pequeños; además, la modificación de las políticas fiscales implica costos de credibilidad. Pero quizá sea necesario replantear el ritmo de ajuste si los vientos en contra derivados de un desapalancamiento público y privado simultáneo son mucho más fuertes de lo previsto o si se producen nuevos shocks adversos de gran magnitud.

Sostener el esfuerzo

Aun con supuestos optimistas, pasarán muchos años hasta que los coeficientes de endeudamiento retornen a niveles más normales. Para establecer la credibilidad es esencial contar con planes a mediano plazo claros y basados en medidas específicas, respaldados por marcos fiscales sólidos. Los planes de ajuste imprecisos perjudicarían la credibilidad de cualquier país, sobre todo en el entorno actual.

Por este motivo, cabe señalar que ni Estados Unidos ni Japón cuentan con planes a mediano plazo con un grado de detalle y alcance suficientes para reducir sus coeficientes de endeudamiento. Y si bien todos los países de Europa han adoptado planes generales en el marco del “pacto fiscal”, en algunos casos aún es necesario detallar las medidas necesarias para alcanzar las metas. En tal sentido, es importante también prestar atención a las medidas del gasto y del ingreso que componen el programa de ajuste. En este caso, el punto de partida es importante. Indica en general que los países europeos deben centrarse más en los recortes del gasto, que suelen ser más sostenibles a largo plazo; en tanto que los niveles de gasto relativamente bajos en Estados Unidos sugieren que hay más margen para tomar medidas por el lado de los ingresos.

De cara al futuro

Desde que comenzó la fase de consolidación de la crisis hace dos años, las recomendaciones del FMI se han ajustado a los principios generales mencionados desde un inicio. Hemos recomendado aumentos o disminuciones del ajuste fiscal según nos pareciera insuficiente o excesivo a la vista de las perspectivas y las condiciones financieras.

En el futuro seguiremos trabajando con los países miembros para ayudarlos a lograr una combinación de políticas acorde con sus circunstancias particulares, y al mismo tiempo trataremos de garantizar que, colectivamente, las políticas de los países no hagan descarrilar la precaria recuperación mundial que está en marcha.

El dogmatismo a la hora de responder a los desafíos nunca es bueno, y ahora menos que nunca. Más bien debemos mantener una mente abierta y estar listos para adaptar nuestra respuesta de política económica si las condiciones así lo exigen.

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